BU YIL, Çin Devlet Başkanı Şi Cinping tarafından başlatılan ve insanlık tarihinin en kapsamlı altyapı geliştirme programı olan Kuşak Yol Projesi’nin (KYP) onuncu yıldönümü. Proje kapsamında Çin, yüzden fazla ülkeye bir trilyon dolardan fazla borç vererek Batının gelişmekte olan ülkelerdeki harcamalarını gölgede bıraktı. Bu da Pekin’in nüfuzunun yayılmasına yönelik endişeleri artırdı. Birçok analist, Çin’in KYP kapsamında verdiği kredileri, diğer ülkeler üzerinde baskı aracı ve hatta bu ülkelerin kaynaklarını ele geçirmek için tasarlanmış bir “borç tuzağı diplomasisi” olarak değerlendirdi. Bu değerlendirmeyi haklı çıkaracak şekilde Çin, Sri Lanka’nın 2017 yılında Hambantota liman projesinin ödemelerini geciktirmesinin ardından, borcun yeniden müzakere edilmesi için yapılan anlaşma kapsamında liman üzerinde 99 yıllık bir kiralama hakkı elde etti. Bu anlaşma, Washington ve diğer Batı başkentlerinde Pekin’in asıl amacının Hint Okyanusu, Basra Körfezi ve Amerika kıtasındaki stratejik noktalara erişmek olduğuna dair endişelere yol açtı.

Ancak, son birkaç yılda Kuşak-Yol ile ilgili farklı bir tablo ortaya çıktı. Çin’in finanse ettiği pek çok altyapı projesi, analistlerin öngördüğü faydayı sağlamadı. Bu projeleri üstlenen hükümetler ise kredilere garanti verdikleri için devasa bir borç yükü altına girmiş oldular. Böylece, gelecekteki projeler için finansman sağlayamamanın yanı sıra halihazırda tahakkuk etmiş borçlarını bile ödeyemez hale geldiler. Bu durum sadece Sri Lanka değil Arjantin, Kenya, Malezya, Karadağ, Pakistan, Tanzanya ve diğer pek çok ülke için de geçerli. Bu noktada Batı için sorun, Çin’in gelişmekte olan ülkelerde liman ve diğer stratejik tesisler edinmesinden ziyade, bu ülkelerin tehlikeli bir şekilde borçlanmaları. Bunun sonucu olarak bu ülkelerin Çin’den aldıkları kredileri geri ödemek için Uluslararası Para Fonu (IMF) ve diğer Batı destekli uluslararası finans kuruluşlarına başvurmak zorunda kalmaları Batıda endişe yaratıyor.

Gelişmekte olan pek çok ülkede Çin, acımasız bir alacaklı gibi davranmaya başladı. Bu yönüyle Çin, on yıllardır batık borçlarını tahsil etmeye çalışan Batılı çok uluslu şirket ve kredi kuruluşlarıyla aynı çizgide ilerliyor. Diğer bir ifadeyle Çin, yağmacı bir kreditör olarak yeni bir çığır açmaktan çok, Batılı yatırımcılar tarafından iyi kullanılmış bir yöntemi uyguluyor gibi görünüyor. Ancak bunu yaparken Pekin, bir yandan Kuşak-Yol kapsamında gözüne kestirdiği ülkeleri yabancılaştırma, diğer yandan da gelişmekte olan ülkeler üzerindeki ekonomik etkisini boşa çıkarma riskiyle karşı karşıya. Üstelik bu durum, gelişmekte olan ülkelerde zaten can sıkıcı olan borç krizini daha da kötüleştirme riski taşıyor. Bu da birçok Latin Amerika ülkesinin 1980’lerde yaşadığı “kayıp on yıl” benzeri bir kriz dönemiyle sonuçlanabilir.

Bu vahim sonuçtan kaçınmak ve Batılı vergi mükelleflerinin parasını Çin’in yanlış borç politikasına harcamamak için ABD ve diğer ülkeler, IMF gibi uluslararası finans kuruluşlarından yararlanmayı zorlaştıracak, kurtarma talep eden ülkelere daha sert kriterler getirecek ve borçlanma durumunda Çin de dahil olmak üzere tüm üye ülkelere daha fazla şeffaflık şartı getirecek kapsamlı reformlar için baskı yapmayı hedefliyor.

Sıkı Pazarlıklar, Zayıf Piyasalar

Harvard’lı ekonomist Raymond Vernon 1970’lerde Batılı yatırımcıların gelişmekte olan ülkelerdeki anlaşma müzakerelerinde ellerinin oldukça güçlü olduğunu ortaya koydu. Bunun sebebi, Batının yoksul ülkelerin ihtiyaç duyduğu fabrika, yol, petrol kuyuları ve enerji santrallerini inşa edecek sermaye ve bilgi birikimine sahip olmasıydı. Dolayısıyla, kendileri için son derece avantajlı pazarlıklar yaparak riskin büyük bölümünü gelişmekte olan ülkelere aktarabildiler. Ancak, projeler tamamlandıktan sonra güç dengesi değişti. Gelişmekte olan ülkeler yapılan yatırımlar ellerinden alınamayacağı için borçların geri ödenmesi veya mülkiyet koşullarının yeniden müzakere edilmesi konularında daha güçlü bir pozisyon elde ettiler. Bazı örneklerde ise sert müzakereler kamulaştırma veya devlet temerrütleriyle sonuçlandı.

Benzer senaryolar birçok Kuşak-Yol ülkesinde de yaşandı. Çin tarafından finanse edilen büyük projeler ya hedeflenen getiriyi sağlayamadı ya da beklenen kapsamlı ekonomik büyümeyi gerçekleştiremedi. Bazı projeler, toprakları ve geçim kaynakları tehdit edilen yerli toplulukların muhalefetiyle karşılaştı. Diğer bazılarında ise doğal çevre zarar gördü ve Çin inşaatlarının kalitesizliği nedeniyle aksaklıklar yaşandı. Sorunları büyüten ise Çin’in yerli kuruluşları saf dışı bırakarak altyapı inşasında kendi işçilerini ve taşeronlarını kullanmayı tercih etmesi oldu.

Ancak, açık ara en büyük sorun borçlanmadır. Arjantin, Etiyopya, Karadağ, Pakistan, Sri Lanka, Zambiya ve diğer pek çok ülkede yüksek maliyetli Çin projeleri borcun milli gelire oranını sürdürülemez seviyelere çıkararak ödemeler dengesi krizine yol açtı. Bazı durumlarda hükümetler, başarısız projelerin faturasını vergi mükelleflerine ödeten devlet garantileri vererek bütçe açıklarını kapatmayı kabul etti. Bu hükümetler gerçek borç seviyesini çarpıtarak üstlendikleri koşullu yükümlülükleri genellikle vatandaşlardan ve diğer kredi kuruluşlarından gizleme yoluna gitti. Karadağ, Sri Lanka ve Zambiya’da Çin, yolsuzluğa bulaşmış veya otoriter eğilimli hükümetlerle bu tür anlaşmalar yaptı. Sonrasında ise borcu daha az yolsuzluğa bulaşmış ve daha demokratik hükümetlere miras bırakarak krizden çıkma sorumluluğunu onlara yüklemiş oldu.

Elbette, kamu iktisadi teşekküllerine olan borçlara ilişkin koşullu yükümlülükler Kuşak-Yol Projesine özgü değil. Bunlar, özel sektör tarafından finanse edilen projelerde de görülebilir. Ancak, Kuşak-Yol kaynaklı borç krizini farklı kılan, koşullu yükümlülüklerden doğan borçların özel şirketlerden ziyade Çin devlet bankalarına olması ve Çin’in borç müzakerelerini iki taraflı olarak yürütmesidir. Bu konuda Pekin’in sıkı pazarlık yaptığı aşikâr. Nitekim Kuşak-Yol Projesi ülkeleri, Pekin’den daha fazla yardım almak için pazarlık yapmak yerine, çoğu zaman zorlu koşullara sahip olsa da IMF’nin kurtarma paketlerini tercih ediyor. IMF’nin son yıllarda desteklemek için müdahale ettiği ülkeler arasında Sri Lanka (2016’da 1,5 milyar dolar), Arjantin (2018’de 57 milyar dolar), Etiyopya (2019’da 2,9 milyar dolar), Pakistan (2019’da 6 milyar dolar), Ekvator (2020’de 6,5 milyar dolar), Kenya (2021’de 2,3 milyar dolar), Surinam (2021’de 688 milyon dolar), tekrar Arjantin (2022’de 44 milyar dolar), Zambiya (2022’de 1,3 milyar dolar), tekrar Sri Lanka (2023’te 2,9 milyar dolar) ve Bangladeş (2023’te 3,3 milyar dolar) bulunuyor.

Bu ülkelerden bazıları, IMF’nin sağladığı kredi olanaklarının yürürlüğe girmesiyle Kuşak-Yol kapsamındaki borçlarını yeniden ödemeye başladı. Örneğin, 2021 yılı başlarında Kenya, Nairobi’yi ülkenin Hint Okyanusu’ndaki limanı Mombasa’ya bağlayan ve Çin tarafından finanse edilen demiryolu projesinin faiz ödemelerinin ertelenmesi için müzakere talep etti. Bunun sonucunda Kenyalı taşeron ve tedarikçiler ödemelerini alamaz hale geldi. Ancak, kısa bir süre sonra Kenya, Çin’den borç ertelemesinin uzatılmasını artık istemeyeceğini açıkladı ve demiryolu projesi için 761 milyon dolarlık bir ödemede bulundu.

Gizli Hesaplar

Pekin’in Kuşak-Yol ile ilgili pek çok hedefi bulunuyor. Öncelikle ve en önemlisi, çoğu devlete ait olan Çinli şirketlerin yurtdışında para kazanmasına yardımcı olmak. Bunun yanı sıra Pekin, ülkenin devasa inşaat sektörünü ayakta tutmayı ve milyonlarca Çinli işçinin istihdamını sürdürmeyi amaçlıyor. Pekin’in, ayrıca, siyasi nüfuz elde etmek ve bazı durumlarda stratejik tesislere erişimi güvence altına almak gibi dış politika ve güvenliğe yönelik hedefleri olduğu da biliniyor. Bu durum, Pekin’in üstlendiği çok sayıda marjinal projede açıkça görülebiliyor. Aksi halde neden Demokratik Kongo Cumhuriyeti veya Venezuela gibi büyük siyasi riskler taşıyan ülkelerdeki projeleri finanse etsin ki?

Diğer yandan borç tuzağı diplomasisi suçlamaları gereğinden fazla abartılı. Gerçekte olan ise Çinli kredi kuruluşlarının jeopolitik tavizler koparmak için ülkeleri kasıtlı olarak borç batağına sürüklemesi değil uygunluk tespitinde yetersizlik göstermesi. Kuşak-Yol kredileri Çin devlet bankaları tarafından kamu iktisadi teşekkülleri aracılığıyla borç alan ülkelerdeki kamu iktisadi teşekküllerine verilmektedir. Sözleşmeler kamuya açık ihale usulü yerine doğrudan müzakere edilir. Dolayısıyla bu projeler, özel finansman ve açık ihalenin faydalarından biri olan projenin finansal olarak uygunluğunu inceleyen şeffaf denetim mekanizmalardan yoksundur.

Ortaya çıkan sonuçlar projelerin başarısızlıklarını açık bir şekilde gösteriyor. Karadağ hükümeti 2009 yılında Adriyatik’teki Bar limanını Sırbistan’a bağlayacak bir otoyol projesi için ihaleye çıktı. İki özel müteahhit ihale sürecine katılmış olsa da hiçbiri gerekli finansmanı sağlayamadı. Bunun üzerine Karadağ, piyasanın duyduğu endişelere sahip olmayan Çin İhracat-İthalat Bankası’na başvurdu. Şimdi otoyol projesi Karadağ’ın mali sıkıntısının en önemli nedenlerinden birini teşkil ediyor. IMF’nin 2019 tahminlerine göre, proje başlamamış olsaydı ülkenin borcunun milli gelirine oranı yüzde 89 yerine sadece yüzde 59’da kalacaktı.

Elbette, tüm Kuşak-Yol girişimleri başarısızlıkla sonuçlanmadı. Yunanistan bunun en bariz örneği. Ülkenin en büyük limanını genişletmek amacıyla yürütülen Pire limanı projesi, Pekin’in vaat ettiği kazan-kazan sonucuna ulaşmayı başardı. Ancak, Kuşak-Yol için başarı hikayelerinin sayısı fazla değil. Projelerin birçoğu, ülkeleri ezici borçlar altında bırakarak bu ülkelerin Çin ile ilişkilerini derinleştirme konusunda daha temkinli davranmasına neden oldu. Bazı örneklerde ise müzakere sürecini yürüten liderler ve elitler kazançlı çıkarken daha geniş halk kitleleri bundan faydalanamadı.

Öte yandan, Kuşak-Yol Projesi Batılı ülkeler için sorun teşkil etmekte. Ancak ana sorun, stratejik olmaktan ziyade Kuşak-Yol’un gelişmekte olan ülkelerin istikrarını bozacak baskılar yaratmasıyla ilgili. Çünkü bu, söz konusu ülkelerin yardım için IMF ve Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası gibi uluslararası kurumlara başvurmasına yol açarak Batı için sorun yaratıyor. Son altmış yılda Batılı kredi kuruluşları, devletlerin temerrüde düşmesi sorunuyla başa çıkmak, kredi kuruluşları arasında iş birliği sağlamak ve ödeme krizlerini adil bir şekilde yönetmek amacıyla Paris Kulübü gibi kurumlar geliştirdiler. Ancak Çin, henüz bu kurumlara katılmayı kabul etmedi. Bu yüzden, şeffaf olmayan borç verme süreçleri, uluslararası kurumların bir ülkenin ne düzeyde sıkıntıda olduğunu doğru bir şekilde değerlendirmesini zorlaştırmaya devam ediyor.

İhtiyat ve Baskı

Kuşak Yol Projesiyle ilgili asıl sorun, toplamda büyük bir Kuşak-Yol borcundan ziyade gizli Kuşak-Yol borcuyla ilgili. Journal of International Economics’te 2021 yılında yayımlanan bir çalışmaya göre, Çin’in gelişmekte olan ülkelere verdiği kredilerin neredeyse yarısı “gizli” durumda. Bu da bu borçların resmi istatistiklere dahil edilmediği anlamına geliyor. Amerikan Ekonomi Topluluğu tarafından 2022’de yayımlanan bir başka çalışma ise bu tür borçların bir dizi “gizli temerrüde” yol açtığını ortaya koyuyor.

Gizli borçla ilgili ilk sorun, bir krizin başlangıcında ortaya çıkıyor. Çünkü gizli borç, diğer kredi kuruluşlarının ülkenin kredi riskini doğru tespit etmelerini engelliyor. Kriz esnasında kendini gösteren ikinci sorun ise bu kredi kuruluşlarının gizli borcu öğrendiklerinde yeniden yapılandırma sürecine dair inançlarını kaybetmeleriyle ilgili. Nitekim, bir kredi krizine neden olmak için çok fazla gizli borç gerekmez. Krizi çözme çabalarına olan güveni sarsmak içinse çok daha azı yeterlidir.

Çin, gizli borçların yarattığı baskıyı hafifletmek için bazı önlemler alıyor. Bunlardan en önemlisi kendi kurtarma paketlerini sağlıyor olması. Bunu da borçlu merkez bankalarına döviz takası ve diğer köprü kredileri sağlayarak gerçekleştiriyor. Dünya Bankası tarafından Mart 2023’te yayımlanan rapora göre, Çin’in 2016-2021 yılları arasında bu tür kredilere 185 milyar dolardan fazla kaynak aktardığı tahmin ediliyor. Yine de merkez bankası takasları geleneksel devlet kredilerinden çok daha az şeffaftır. Bu durum ise yeniden yapılandırmaları daha da karmaşık hale getiriyor.

Çin’in kredi koşullarını açıklamama ve iki taraflı olarak yeniden müzakere etme tercihi kısa vadede ekonomik çıkarlarını korumasına yardımcı olabilir. Ancak, böyle yaparak Çin, sürecin iki ana unsurunu zayıflatıp yeniden yapılandırma çabalarını sekteye uğratabilir: Şeffaflık ve karşılaştırılabilirlik. Bu iki ana unsurun temelinde ise tüm alacaklıların yükü adil bir şekilde paylaşacağı ve aynı muameleyi göreceği fikri yatıyor.

IMF’nin sıkıntılı borç durumlarında kredi verme politikası on yıllar içinde değişerek, kuruluşun borç yapılandırmalarını finanse edebilmesi ve “hakemlik” yapabilmesi için daha esnek hale geldi. Ancak IMF, alacaklılar Paris Kulübü üyesi ve devlet tahvili hedge fonları olduğunda bu rol için çok uygun olsa da Çin ile başa çıkmak için iyi bir konumda değil. Dahası, IMF ve Batılı kredi kuruluşları, Kuşak-Yol ülkeleri arasında giderek kötüleşen kamu borcu krizini hafifletmek için gerekli mekanizmalara sahip değil.

Kuşak-Yol kaynaklı borç krizini hafifletmeyi amaçlayan bir diğer girişim de IMF’nin Resmi Borçları Finansa Etme (İng. the lending ınto official arrears) programıdır. Teorik olarak bu program, iki taraflı bir kreditör yardım sağlamayı reddetse bile IMF’nin sorun yaşayan borçlu ülkeye borç vermeye devam etmesine izin vermelidir, ancak bunun da etkisiz olduğu kanıtlanmıştır. Zambiya’da resmi borcun yarısından fazlasının alacaklısı Çin. Bu da IMF’nin ek finansman sağlamasını son derece riskli hale getiriyor. Resmi borcun çoğunluğunun alacaklısı olmadığı diğer örneklerde bile Çin, IMF’ye kıyasla borçlu ülkeler üzerinde daha fazla ekonomik güce sahip. Bu durumda IMF yönetimi, üye ülkeler arasındaki anlaşmazlıkların çözümünde her zaman ihtiyatlı davranacaktır.

IMF bu şekilde ihtiyatlı davranmaya devam ettiği sürece Pekin, Çin’e olan borçları konusunda tam bir görünürlüğe sahip olmasa bile borçlu ülkeleri desteklemesi için IMF’ye baskı yapmaya devam edecektir. Gelecekteki borç yapılandırmalarının Etiyopya, Sri Lanka ve Zambiya’dakiler gibi sorunlu hale gelmesini önlemek için IMF önemli reformlar yapmak zorunda. Bu bağlamda IMF’nin, üye ülkelere yönelik şeffaflık şartlarının uygulanmasını güçlendirmesi ve Kuşak-Yol borçlusu ülkelere borç verme konusunda çok daha temkinli bir yaklaşım benimsemesi gerekecek. Böyle bir reform girişiminin IMF içinden gelmesi pek olası görünmüyor. Bunun için ABD ve diğer önemli üyelerin harekete geçmesi gerekecek.

Yavaş Öğrenenler ve Hızlı Kredi Verenler

Uzmanlara göre Çin, borç tahsil etme konusunda bir “öğrenme sürecinden” geçiyor. Uzmanlar, ayrıca, Çinli kredi kuruluşlarının bölünmüş bir durumda olduğunu ve borç krizlerine karşı ülkenin anlayış, güven ve kurumsal tepki geliştirmesinin zaman ve iş birliği gerektirdiğini ileri sürüyor. Bu da Pekin yeni rolüne alışırken Batılı alacaklıların esnek olması ve IMF’nin çekleri kesmeye devam etmesi gerektiği anlamına geliyor.

Öte yandan, tek başına sabır, sorunu çözmeyecektir. Çünkü Çin’in tedbir teşvikleri, IMF’nin ya da borçların yeniden yapılandırılmasını hızlı bir şekilde müzakere etmek isteyen alacaklıların tedbir teşvikleri ile uyumlu değil. Bu nedenle IMF, üye devletleri borç yükümlülükleri konusunda şeffaf olmaya zorlayan şartları sıkı bir şekilde uygulamak zorunda.

Bunun yanı sıra, Çin’deki kredi kuruluşları bölünmüş durumda olsa da IMF ve Paris Kulübü üyeleri, Çin hükümetini devlet kurumlarını organize etme ve borç yapılandırmalarında devlet düzeyinde bir tepki verme kapasitesine sahip olarak görmeli. Nitekim Pekin, iki taraflı borç yapılandırma müzakerelerinde bunu yapabiliyor gibi görünüyor. Örneğin, 2018 yılında Zambiya, Çin ile olan ikili borçlarını yeniden yapılandırmayı ve borç sorunu nedeniyle mevcut Kuşak-Yol projelerini ertelemeyi planladığını açıkladı. Ancak, Çin’in Zambiya büyükelçisi ile görüştükten sonra Devlet Başkanı Edgar Lungu, Çin tarafından finanse edilen projelerde herhangi bir aksama olmayacağını söyleyerek, Pekin’in bir dizi kamu iktisadi teşebbüsü ve kamu bankası ile koordinasyon sağlamasıyla krizin önlendiğini belirtti. Sonuç olarak Çin, bunu iki taraflı olarak yapabiliyorsa, çok taraflı olarak da yapabilmeli.

IMF’nin Kuşak-Yol kaynaklı borç krizine yaklaşımını değiştirmesinin bir sakıncası da kurumun yavaşlayarak yeni krizlere hızlı bir şekilde yanıt vermesini engellemesidir. Bu açık bir şekilde neye karşılık neyden feragat edeceği ile ilgili bir mesele. IMF, hem kesin bir son çare mercii hem de şeffaflık ve karşılaştırılabilirlik normlarının uygulayıcısı olarak hareket edemez. Şartları yerine getirilmediğinde kredi yardımını kesebilmeli ve buna istekli olmalı. Zira, IMF’yi finanse eden Çin haricindeki vergi mükellefleri, paralarının Çin’in başarısız kredi politikası için harcandığını görmemeli.


Bu yazı, Foreign Affairs’de 22 Ağustos 2023 tarihinde “China’s Road to Ruin” başlığıyla yayımlanmıştır. Bölümler halinde çevirilen metinde editoryal düzenleme yapılmıştır.